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第十五章完善双循环的激励机制
双循环新发展格局至少有三层含义
一是以国内大循环为主
二是国内国际双循环互相促进
三是开放的循环
从构建新发展格局的角度
目前这三方面都存在堵点
因此需要通过深化供需两侧的结构性改革
完善双循环激励机制
打通堵点
实现双循环的畅通
一是推进要素市场化改革
畅通国民经济循环
包括户籍制度改革
土地改革
资本的市场化定价与资本的自由流动
二是完善创新激励机制
促进企业自主创新
包括探索科技创新举国体制新模式
营造良好的创新环境
三是打破垄断和保护
形成统一的国内大市场
包括取消地方保护
确立竞争政策的基础性地位
形成全国统一大市场
四是改善收入分配
释放消费潜力
五是进一步扩大开放
让世界分享中国增长红利
包括营造更加市场化
法治化
国际化的营商环境
以一带一路倡议为抓手
重塑全球经贸与地缘政治格局
积极参与全球治理体制变革
双循环新发展格局至少有三层含义
一是以国内大循环为主
二是国内国际双循环互相促进
三是开放的循环
从构建新发展格局的角度
目前这三个方面都存在这样那样的障碍或堵点
因此需要通过深化供需两侧的结构性改革
完善双循环激励机制
打通堵点
实现双循环的畅通
推进要素市场化改革
畅通国民经济循环
当前我国要素市场化不足
要素自由流动受限
已经成为制约国民经济循环的主要障碍
因此
推进要素市场化改革主要涉及劳动力
土地和资本
成为畅通国民经济循环首先需要突破的堵点
一推进户籍制度改革
促进劳动力自由流动
传统计划经济时代遗留的户籍制度是约束劳动力迁移的核心因素
尽管随着改革开放
户籍制度对人口的控制力度有所放松
户籍制度的松绑也为改革开放初期经济启动和人口红利释放提供了必要的前提条件
但迄今为止
户籍仍与教育
医疗等一系列社会公共服务绑定
劳动力的跨区域转移往往存在户籍的障碍
无形中形成了劳动力转移的额外负担
进而导致劳动力市场价格信号对劳动力分配的调节作用不足
客观上阻碍了劳动力的最优配置
解决城乡二元的劳动力市场分割
将有助于我国人口红利的二次释放
我国劳动年龄人口负增长
出生率和人口增长率不断创新低
二零一七年以来
南京 西安 天津
青岛等城市纷纷放开户籍政策
展开人才争夺战
一定程度上反映了部分城市面临的劳动力压力
在我国经济三期叠加的现实背景下
进一步发展客观上要求微观上提高劳动边际生产率
中观上要求优化产业结构
宏观上要求合理配置资源
这些都需要尽快破除劳动力要素市场化过程中存在的不足
劳动力自由流动将成为应对我国劳动人口增速放缓的有效措施
是我国人口红利二次释放的重要契机
同时
制度性障碍的消除
也将改善劳动力在不同地区
不同产业间的分配
从而缓解就业市场结构性摩擦
为就业问题的解决提供必要的条件
当前
在稳就业成为中央经济工作的重点
且就业优先成为宏观调控的重要维度情况下
加速推进劳动力要素的市场化显得尤为必要
放开
放宽除个别超大城市外的城市落户限制
探索实行城市群内户口通迁
居住证互认制度
推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变
推进户籍制度改革
关键在于良好的成本分摊机制
中央政府应该承担更大责任
全国整体推进
打破行政区域分割
以城市的实际市民化改革负担能力为基本依据
逐步有序推进城镇常住人口基本公共服务和福利的均等化
遵循全国同步推进
兼顾地区差异和基本的改革思路与方案
保障市民化成本在地区和城市间的合理分摊
二
推进土地改革
明确权属和加快流转
土地问题的症结在于使用权人为分割和固化
同地不同权
现行制度下
城镇土地所有权和使用权属于国家所有
农村和城市郊区的土地所有权属于集体
但集体土地承包经营权归农户
农村宅基地和集体建设用地使用权分别归农户和集体企业
政府可以通过征收
没收 征购
征用等形式将集体土地转为国有
农民仅拥有农地的承包经营权和限于集体内部的流转权
即所谓同地不同权
土地市场分割下
土地要素价值难以得到充分利用
实际上
土地使用权是农民相对核心的资产
但现行土地制度相对压制了农民在该资产的受益权
宅基地和建设用地不能直接入市
只能通过政府征收途径
但经政府征收后
农民可得的仅仅是有限的补偿
无法从土地要素的工业化和商业化中受益
土地经营权只能在集体内流转
压制了农业的集约化和规模化发展
为此
应加快建设城乡统一的建设用地市场
建立同权同价
流转顺畅
收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度
探索农村宅基地所有权
资格权
使用权三权分制
深化农村宅基地改革试点
改革征地制度
提高农民在土地增值收益中的分配比例
通过合理确定征地补偿标准和鼓励推进多种方式的征地补偿安置机制的方式
确保老百姓发展权益的实现
赋予农民承包经营权和宅基地使用权以完整的全能
确保将农民的土地财产权利落到实处
三
促进资本的市场化定价与自由流动
一是利率市场化
利率作为资金的价格
是市场配置资金最主要的风向标
只有政府放松对利率的管制
才能更好的发挥市场配置资金的作用
提高资金的使用效率
因此
需要进一步推进利率市场化改革
取消官方贷款基准利率
以更加市场化的利率如LPR作为贷款定价基准
在存款利率水平基本稳定的前提下
适时取消官方存款基准利率
实现存款利率市场化
加快构建更加清晰的利率走廊机制
二是汇率市场化
汇率市场化就是让市场在汇率调整和决定中发挥更大的作用
实行真正的有管理幅度
这就要求汇率主要由市场决定
没有公开的汇率管理目标
允许存在基于汇率稳定的政府干预
转向真正的有管理浮动
参考一篮子货币进行调节
需要逐步淡出历史舞台
参考一篮子货币的淡出
还要求央行退出常态化外汇市场干预
转向使用间接调控工具
三是实现资本的自由进出
这是要素自由流动的微观基础
要素怎么进入市场
怎么自由流动
是在资本的自由选择中实现的
资本自由选择有两个条件
一
需要营造宽松便捷的市场准入环境
建立公平
统一 开放
透明的市场准入机制
政府审批和准入的制度安排阻碍资本的自主选择和要素的自由流动
国家通过负面清单的准入制度安排
为资本的自由选择提供了制度性保证
二需要有效的资本退出机制
这里有两个方面特别重要
一方面是强化优胜劣汰的退出机制
解放束缚在低效率企业中的各种要素
使其退出后进入市场
如果没有退出
进入市场的要素一定是有限的
另一方面是灵活的资本市场退出机制
因此
要进一步推动以信息披露为核心的股票发行注册制改革
完善强制退市和主动退市制度
提高上市公司质量
强化投资者保护
完善创新激励机制
促进企业自主创新
构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强
必须更强调自主创新
全面加强对科技创新的部署
集合优势资源
有力有序推进创新攻关的揭榜挂帅体制机制
加强创新链和产业链对接
完善创新激励机制
激发各方面特别是企业家的创新精神
是促进自主创新
补创新短板
畅通双循环的关键环节
一
探索科技创新举国体制新模式
发挥政府作用与市场力量的均衡
实现由组织创新与自组织创新的均衡
把政府推动
市场驱动与科技界能动作用结合起来
一方面
政府可以发挥顶层设计
平台建立
机制协调以及集中资源办大事的优势
构建新型科技创新举国体制需要一系列机制为基础
并形成制度框架
建立国家高层次科技宏观决策机制
跨领域横向协调机制
科学家参与决策机制
官产学研联合研究机制
完善合同约束机制
项目责任机制
研发组织机制
加强成本控制机制
绩效评价机制
融资机制
政府采购制度
市场信号政策激励机制
风险防范机制等
在政府参与创新的全过程中
应当高度重视事前的科学民主决策以及事中事后的监督问责
切实保证集中力量办好事
另一方面
突出政府与市场的结合
风险资本是技术创新的开拓者
但风险资本并非孤军奋战
而是离不开政府的支持
风险资本经常是在政府投资并承担创新的不确定性和高风险之后才进入的
二
充分发挥企业的创新主导作用
创新本质上是一个市场现象
市场竞争是甄别创新价值的试金石
企业是经济活动的主体
技术创新本质上是一个经济过程
只有以企业为主体
才能坚持市场导向
反映市场需求
如果说在模仿和赶超阶段
政府支持下的流程创新可能有效的话
那么在一个接近技术前沿阶段
自主创新充满着不确定性
这时候就需要依靠市场机制来探索
由市场来分散风险
创新企业也要通过市场机制来获取垄断利润
因此
发挥市场机制的作用是企业家创新得以实现的制度前提
发挥企业的创新主导作用
需要有成熟
开放
公平竞争的市场环境
需要健全合理的法律法规和良好的政策环境
要通过改革
建立真正面向市场
依靠市场的创新要素配置机制
鼓励包括资金
人才
技术在内的一切创新要素自由流动与灵活组合
破除种种不合理的体制机制障碍
如金融管制
产业准入限制
户籍制度
人事档案等
最大限度的减少政府对竞争性领域的干预
取消种种不合理的行政审批与许可
降低创业成本
增强对企业家创业失败的宽容度
充分释放微观经济主体的竞争活力
强化企业创新主体地位和主导作用
形成一批有国际竞争力的创新型领军企业
支持科技型中小企业健康发展
依托企业
高校
科研院所建设一批国家技术创新中心
形成若干具有强大带动力的创新型城市和区域创新中心
完善企业研发费用加计扣除政策
扩大固定资产加速折旧实施范围
推动设备更新和新技术应用
三
激发科研人员的创新动力
人才是创新的根基
是创新的核心要素
创新驱动实质上是人才驱动
必须把激发科研人员积极性放在科技创新的核心位置
完善以知识价值为导向的分配政策
激发科研人员的创新动力
一是给予科研人员足够的知识产权激励
要进一步明晰科研人员在科研成果使用权
收益权和处置权中的权益
赋予成果发明人在科研成果转化中的决策参与权
切实按照促进科技成果转化法和国家相关政策
让科研人员足额分享到科研成果转化的收益
建立短期分红和长期股权相结合的激励机制
鼓励企业通过项目分红的方式
将技术发明和科技成果转化的收益分享给科研人员
鼓励企业通过股权激励将股权出售给科研人员
实现有恒产者有恒心
二是提高科研经费中的人头费比例
人头费及人力资源成本开支比例较低
且只能用来支付临时工劳务费
正式的科研人员不能领取
这与基层科研人员的期待和实际需求相去甚远
不仅难以调动研究者的积极性
经费跑冒滴漏等诸多问题也由此照端
因此
为调动科研人员积极性
发挥他们的创造力
需要在科研经费管理中进一步提高人头费的直接提取比例
这是对于人力资本投入的充分认可
四
营造良好的创新环境
实质性推进大众创业
加大知识产权保护力度
以使企业更加放心在创新领域投入资源
加大力量保护知识产权
一是要进一步完善知识产权保护相关法律法规
合理降低入罪门槛
逐步确立对知识产权侵权的惩罚性赔偿机制
以对潜在的侵权行为造成威慑与遏制
完善侵权后的强制补救措施
包括侵权强制令
损害赔偿
销毁货物等制度
二是要加大保护知识产权的执法力度
相关执法部门应着力建立更加透明的工作程序和工作规范
细化规则
严格防范执法的随意性和选择性
此外
应尽可能减少政府出于推动技术创新的好意而对专利等进行简单化的干预
或将其与特定的产业政策或人才政策挂钩
应逐步完善对其的市场化激励
使得市场力量成为专利数量及质量提升的主要推动力
政策需要具有包容性
以使广大民众更容易接纳创新
考虑到创新所带来的创造性破坏
因此一个旨在促进创新的政策要有足够的包容性
既要兼顾社会公平
环境友好
人民安康与国家安全
降低创造性破坏对社会稳定的冲击
在社会鸿沟和环境危害日益加剧的今天
实施创新驱动发展战略
在政策上要对创新的负面影响加以制度性约束
在资源分配上要对普通人
多数人受益的技术变革领域与环境保护
生态建设相关的创新加以倾斜
包容性创新政策的重点是加强社会安全网络建设
加大人力资本和社会资本投资力度
提供创新所需的各类信息和软硬件基础设施
培育倡导信任与合作的社会文化
实施强有力的反寻租政策等
打破垄断和保护
形成统一的国内大市场
超大的市场规模一直是中国参与国际竞争的重要砝码
也是扩大内需的底气所在
但事实上
这个超大规模很大程度指的是潜力
离现实还有一段距离
原因在于国内市场的分割还相当严重
不仅有城乡分割
地区分割
还有行业和要素市场的分割
以及基础设施等公共服务体系的分割
正是在这样的背景下
中央提出要建立起扩大内需的有效制度
释放内需潜力
加快培育完整内需体系
加强需求侧管理
扩大居民消费
提升消费层次
使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程
一取消地方保护
做到物畅其流
人畅其流
国务院发布关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见
要求着力打破地区封锁和行业垄断
清除市场壁垒
促进商品和要素在全国范围内自由流动
统筹考虑维护国家利益和经济安全
促进区域协调发展
保持经济平稳健康运行等多重目标
需要稳妥推进制度实施
二
确立竞争政策的基础性地位
使之成为统一市场运行的奠基石
维护公平竞争是市场经济制度的一个基本前提
一九九三年十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定
蕴含着丰富的维护和促进公平竞争的思想
如提出国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件
对各类企业一视同仁
发挥市场机制在资源配置中的基础性作用
必须培育和发展市场体系
当前要着重发展生产要素市场
规范市场行为
打破地区
部门的分割和封锁
反对不正当竞争
创造平等竞争的环境
形成统一
开放
竞争有序的大市场
十九届四中全会聚焦社会主义市场经济的制度建设
提出强化竞争政策基础地位
落实公平竞争审查制度
加强和改进反垄断和反不正当竞争执法
把强化竞争政策的基础地位提高到社会主义市场经济支持性制度的高度
二零二零年五月
中共中央
国务院颁发中共中央
国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见
重申了强化竞争政策基础地位的提法
至此
竞争政策的基础地位开始成为基本的政府政策思维
这就意味着政府政策体系需要围绕竞争政策展开
当其他政策与竞争政策不一致时
需要根据竞争政策的要求进行相应的调整
三
以区域一体化带动形成全国统一市场
国内统一市场的形成
应是市场发育在经济区域上
空间界限一系列突破的结果
构建公平竞争
开放有序的区域统一市场
是国内统一大市场形成的前提和基础
改革开放以来
已经形成长江三角洲
珠江三角洲
环渤海地区等经济区
这些地区应在形成全国统一市场的过程中
按照优势互补
产业分工和共同富裕的原则
率先建立区域的统一市场
差异化的政策在促进某些区域率先发展的同时
也形成了特定形式的区域分割
使得相对统一的全国性制度
法规难以形成
各个地区都是因地制宜
特事特办
将不利于形成统一的国内市场
未来需要推进区域一体化
如长三角一体化
打破区域内的各种壁垒
在此基础上建立跨区域协调机构
扩大区域一体化的辐射能力
促进全国范围内的统一市场形成
推进一体化的安排
在竞争性产业部门
减少政府管制
以充分竞争
实现市场协同
从而达到资源配置最优目标
公共品生产领域是推进一体化发展的重点领域
主要突破口在基础设施的超前规划
建设的统一指挥和连接点的互通
以及管理协调上的一致性
民生性消费领域
一体化发展实质效应是使地区间
城乡间在公共福利上的差距均等化
改善收入分配
释放消费潜力
扩大内需
特别是居民消费面临的一个主要堵点是收入分配问题
我国的收入分配状况尽管好于拉美国家
但与同样取得快速增长佳绩的东亚经济体相比
还有差距
从国民收入分配格局看
我国居民可支配收入与人均GDP差距过大
劳动者报酬呈下降态势
与此同时
居民收入差距
财富差距仍然较大
且这些年并未有较大改观
一些研究表明
收入分配状况甚至出现了恶化
因此
唯有实质性改善收入分配
才能有效释放消费潜力
需要强调的是
改善收入分配是分蛋糕的问题
会触及各方利益
涉及全面的制度调整
不是仅仅靠税收
转移支付等手段就能够解决的
进一步扩大开放
让世界分享中国增长红利
双循环本质上是开放的循环
从这个角度
进一步扩大高水平开放
重塑我国合作与竞争新优势
让世界分享中国增长红利
是畅通双循环
特别是国际循环的重要环节
建设更高水平开放型经济新体制
加快建设与国际高标准贸易和投资通行规则相互衔接的市场规则制度体系
体现出开放重心的变化
即从之前商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变
更加突出规则
规制
管理标准等制度层面的开放
以制度型开放为重点
意味着开放的领域从贸易壁垒
市场准入的边境措施向规则
管理标准等边境后措施延伸
加速从高标准国际经贸规则的跟随者
接受者向参与者
制定者的角色转变
强化以制度保障国际国内要素自由流动
资源高效配置
市场深度融合的全面开放
不断推动建立与国际通行规则相衔接的制度体系
制度型开放必然要求大力推进制度变革与创新
在开放领域推动国家治理能力与治理体系的现代化
一营造市场化
法治化
国际化的营商环境
二零一九年十月
世界银行全球营商环境报告二零二零显示
中国营商环境排名大幅提升十五位
名列全球第三十一位
连续两年入列全球优化营商环境幅度最大的十大经济体
出台优化营商环境条例
并于二零二零年一月一日起实施
一方面是创造良好的营商环境
进一步开放市场
完善准入前国民待遇加负面清单管理制度
统筹强化知识产权保护与产权保护
调整政府补贴
环保标准等
适应和对接零关税
零补贴
零壁垒等未来经贸规则变化的大趋势
直面关税制度
政府采购公开化等问题
另一方面是以强化竞争政策基础性地位为重点
实现市场化改革新突破
全面清理妨碍公平竞争的产业政策
更多采取市场化的手段
确立竞争中性原则
深化国企改革
推动产业政策向普惠化
功能性转变
实现市场监管的重点由一般市场行为监管向公平竞争审查的转变
通过完善产权保护
优化营商环境
减少准入限制
取消超国民待遇
健全负面清单制度
放松外资企业相关外汇管制等多种举措
以及按照市场化
法治化
国际化原则
为来华投资的外商提供切实的制度保障和激励
二
推动服务业扩大开放
我国服务贸易进出口呈现逐年上升的趋势
但服务贸易一直是逆差
推动服务业进一步扩大开放是形成国际竞争新优势的重要方面
我国服务业国际竞争力与国际水平相比尚有差距
我国服务业增加值占GDP比重不仅与发达国家百分之七十四的平均水平相差二十个百分点左右
也明显低于上
中等收入国家百分之五十七的平均水平
在国际市场上
服务业整体也处于价值链中低端
我国在很多服务业领域的开放水平与其他国家相比仍有不小差距
十四五期间
应加快推进服务业市场的全面开放
强化服务业内外标准对接
资格互认
降低服务贸易边境内壁垒
以中欧
中日韩及亚太区域一体化为重点
加快构建以服务贸易为重点的双边
多边自贸网络
稳步扩大金融市场和机构开放
取消银行
证券
基金管理
期货
人身险等领域外资股比例限制
不断放宽外资股东资质限制
在企业征信
信用评级
支付等领域给予外资国民待遇
资本市场互联互通不断深化
会计
税收和交易的配套制度不断完善
加快电信
教育 医疗
文化等领域开放进程
放宽外资股比限制
鼓励跨国公司在华设立地区总部
研发中心
采购中心
财务管理中心等功能性机构
与国内科研机构和企业联合开展技术研发和产业化推广
三
以一带一路倡议为抓手
重塑全球经贸与地缘政治格局
推动一带一路产能合作与服务贸易相融合
通过更加市场化
制度化方式来保证和提高我国在一带一路沿线国家的投资安全与投资收益率
在一带一路建设中
更多的使用人民币来计价与结算
依托一带一路推动人民币的区域化
国际化发展
推动共建一带一路高质量发展
加强与相关国家发展战略以及市场
产业项目有效对接
打造全方位互联互通新格局
聚焦重点国家和重点项目
深耕细作
总之
在实施一带一路倡议中
遵循共商
共建
共享原则
努力实现政策沟通
设施联通
贸易畅通
资金融通
民心相通
打造国际合作新平台
形成陆海内外联动
东西双向互济的开放新局面
重塑全球经贸与地缘政治格局
四
自由贸易试验区与区域经济一体化协同推进
加快自由贸易区建设
我国应该以对标国际基本经贸规则为导向
加快自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设进程
实现对外开放新高地的重大突破
尽快形成新型开放大国
高水平开放的新布局
高标准
高质量建设自由贸易试验区
充分发挥上海临港新片区等示范引领作用
赋予自由贸易试验区更大改革自主权
以制度创新为核心
持续深化首创性
差别化改革探索
加强改革试点经验复制推广
充分发挥自由贸易试验区改革开放试验田作用
建立健全海南分步骤
分阶段建设自由贸易港政策和制度体系
加快探索建设中国特色自由贸易港
打造开放层次更高
营商环境更优
辐射作用更强的对外开放高地
推动与世界主要经济体商建自由贸易区进程
不断扩大自由贸易区网络覆盖范围
加快形成立足周边
辐射一带一路
面向全球的高标准自由贸易区网络
中欧投资协定的内容主要包括
保证相互投资获得保护
尊重知识产权
确保补贴透明性
改善双方市场准入条件
确保投资环境和监管程序清晰
公平和透明
改善劳工标准
支持可持续发展
中欧投资协定展现了中方推进高水平对外开放的决心和信心
此外
中国对加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定也表达了积极态度
通过积极推进区域经济一体化
中国冲出了美国设定的包围圈
向进一步扩大开放迈出坚实的步伐
形成逆风逆水的全球化大背景下的一抹亮色
并将为中国在新时期构建开放型经济新体制
形成以国内大循环为主体
国内国际双循环相互促进的新发展格局提供强大助力
五
积极参与全球治理体系变革
开放型经济本质上要求权力与责任的对等性
国际规则的透明性
全球治理的公平性
国际经贸规则与治理结构正处于重构的关键期
我国应防止被排除在多边贸易体制与全球规则重构之外
积极参与全球治理体系改革和建设
我们应该推动完善国际经贸规则
与国际社会一道
共同构建以规则为基础的多边贸易体系
维护多边贸易体制的权威性和有效性
赞成对世界贸易组织进行必要改革
关键是要维护开放
包容
非歧视等世界贸易组织核心价值和基本原则
保障发展中国家发展利益和政策空间
积极推进全球治理改革
依托共建一带一路倡议及联合国
上海合作组织
金砖国家
二十国集团
亚太经合组织等多边和区域
次区域合作机制
积极参与全球经济治理和公共产品供给
推动国际货币基金组织份额与治理改革以及世界银行投票权改革
积极参与国际宏观经济政策沟通协调及国际经济治理体系改革和建设
提出更多中国倡议
中国方案